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La discrecionalidad administrativa en el Ecuador: Del
uso legítimo a la arbitrariedad – Sentencia No. 1381-
17-EP/22
Administrative discretion in Ecuador: From legitimate use to
arbitrariness - Judgment No. 1381-17-EP/22
Jaramillo-Becerra, Jose David
1
Gaibor-Vásconez, Lorena Elizabeth
2
https://orcid.org/0009-0000-4479-5165
https://orcid.org/0009-0007-9729-8200
jdjaramillob@ube.edu.ec
legaiborv@ube.edu.ec
Universidad Bolivariana del Ecuador, Ecuador,
Durán.
Universidad Bolivariana del Ecuador, Ecuador,
Durán.
López-Soria, Yudith
3
García-Segarra, Holger Geovanny
4
https://orcid.org/0000-0002-6845-088X
https://orcid.org/0009-0009-2499-762X
ylopezs@ube.edu.ec
hggarcias@ube.edu.ec
Universidad Bolivariana del Ecuador, Ecuador,
Durán.
Universidad Bolivariana del Ecuador, Ecuador,
Durán.
Autor de correspondencia
1
DOI / URL: https://doi.org/10.55813/gaea/rcym/v3/n4/111
Resumen: Este estudio tiene como objetivo general analizar
los efectos jurídicos y administrativos de la Sentencia No.
1381-17-EP/22 de la Corte Constitucional del Ecuador,
referente a los límites de la discrecionalidad administrativa. La
investigación adopta un enfoque cualitativo, apoyado en el
análisis documental, jurisprudencial y comparado. Se emplean
los métodos analítico-sintético, hermenéutico y comparativo.
Los resultados muestran que, si bien la Corte estableció
parámetros claros para evitar la arbitrariedad, persisten actos
administrativos con motivación insuficiente, ausencia de
proporcionalidad y escaso apego a los principios de legalidad
y razonabilidad. Además, se evidencia falta de capacitación
jurídica en servidores públicos, debilidad en los mecanismos
de control previo y escasa aplicación práctica del precedente
constitucional. Estos factores generan inseguridad jurídica y
desigual aplicación del derecho en la administración pública.
Se concluye que es necesario fortalecer el marco normativo y
la gestión institucional, incorporando programas de formación
continua, guías técnicas de motivación y herramientas
tecnológicas de apoyo a la decisión pública, con el fin de
consolidar una discrecionalidad administrativa legítima,
controlable y respetuosa de los derechos fundamentales.
Palabras clave: Discrecionalidad administrativa, uso legítimo,
arbitrariedad, sentencia No. 1381-17-EP/22, Ecuador.
Artículo Científico
Received: 16/Oct/2025
Accepted: 05/Nov/2025
Published: 17/Nov/2025
Cita: Jaramillo-Becerra, J. D., Gaibor-
Vásconez, L. E., López-Soria, Y., & García-
Segarra, H. G. (2025). La discrecionalidad
administrativa en el Ecuador: Del uso legítimo
a la arbitrariedad – Sentencia No. 1381-17-
EP/22. Revista Científica Ciencia Y
Método, 3(4), 292-
308. https://doi.org/10.55813/gaea/rcym/v3/n4
/111
Revista Científica Ciencia y Método (RCyM)
https://revistacym.com
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Artículo Científico
Abstract:
The general objective of this study is to analyze the legal and administrative effects of
Judgment No. 1381-17-EP/22 of the Constitutional Court of Ecuador, regarding the
limits of administrative discretion. The research adopts a qualitative approach,
supported by documentary, jurisprudential, and comparative analysis. Analytical-
synthetic, hermeneutical, and comparative methods were employed. The results show
that, although the Court established clear parameters to avoid arbitrariness,
administrative acts with insufficient motivation, a lack of proportionality, and scant
adherence to the principles of legality and reasonableness persist. Furthermore, a lack
of legal training among public servants, weaknesses in prior review mechanisms, and
limited practical application of constitutional precedent were evident. These factors
generate legal uncertainty and unequal application of the law in public administration.
It is concluded that it is necessary to strengthen the regulatory framework and
institutional management, incorporating ongoing training programs, technical
motivational guides, and technological tools to support public decision-making, in order
to consolidate legitimate and controllable administrative discretion that respects
fundamental rights.
Keywords: Administrative discretion, legitimate use, arbitrariness, judgment No.
1381-17-EP/22, Ecuador.
1. Introducción
La discrecionalidad administrativa, en el Derecho público ecuatoriano, es entendida
como la facultad que poseen los órganos estatales para elegir entre varias opciones
válidas cuando la norma no establece una solución específica. Esta potestad busca
permitir flexibilidad ante situaciones no previstas por el legislador. Castro (2023) la
define como “la facultad que tienen las instituciones públicas para actuar en
escenarios no regulados de manera clara” (p. 45), mientras que Escala (2023) la
considera como “la capacidad de seleccionar, bajo parámetros legales, entre distintas
alternativas posibles en ausencia de regulación expresa” (p. 37). Estas posturas
coinciden en que la discrecionalidad no opera al margen de la ley, sino dentro de
límites normativos previamente establecidos.
Sin embargo, desde nuestro análisis, este margen de decisión solo es legítimo si se
ejerce con motivación suficiente, respeto a los derechos fundamentales y sujeción al
principio de legalidad. Cuando estos elementos faltan, la discrecionalidad deja de ser
una herramienta del Estado y se transforma en arbitrariedad. Tal situación se
evidencia en la Sentencia No. 1381-17-EP/22, en la que la Corte Constitucional
sanciona la omisión de motivación en un acto administrativo del Registro Civil,
señalando que incluso en decisiones discrecionales deben observarse la
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proporcionalidad, razonabilidad y el debido proceso. En consecuencia, este trabajo
sostiene que la discrecionalidad no puede verse como un espacio libre de control, sino
como una potestad condicionada por la Constitución y susceptible de revisión judicial.
Uno de los principales problemas identificados en Ecuador no es solo la existencia de
discrecionalidad, sino su uso erróneo como si fuera sinónimo de libertad absoluta.
Aunque la Constitución de 2008 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional –
especialmente la Sentencia No. 1381-17-EP/22 – establecen que toda decisión
discrecional debe estar motivada y ser razonable, en la práctica muchas autoridades
continúan adoptando decisiones sin sustento técnico ni jurídico. Esta brecha entre la
norma y la realidad revela que el problema no es normativo, sino institucional: falta
capacitación, cultura de motivación y mecanismos preventivos de control. En
consecuencia, la discrecionalidad, lejos de servir al interés general, termina
generando actos administrativos opacos, cuestionables y vulneradores de derechos.
La pregunta que se busca responder en esta investigación es, precisamente, el
problema científico: ¿En qué medida la Sentencia No? 1381-17-EP/22 de la Corte
Constitucional del Ecuador, ha sentado un precedente útil para limitar el uso arbitrario
de la discrecionalidad administrativa en el marco de la gestión pública en el cantón
Guayaquil?
El objetivo general del presente trabajo radica en: Analizar el impacto jurídico y
administrativo de la Sentencia No. 1381-17-EP/22 de la Corte Constitucional del
Ecuador, la cual advierte de manera práctica sobre los límites del uso discrecional del
poder estatal cuando dicho uso se traduce en una afectación a los derechos
fundamentales de las personas, como el derecho a la identidad.
Derivado de lo antes señalado, los objetivos específicos del estudio son: Examinar la
naturaleza y alcance de la discrecionalidad administrativa dentro del marco
constitucional ecuatoriano, identificando sus límites jurídicos y doctrinales. Identificar
los fundamentos legales y jurisprudenciales que condicionan el ejercicio de la
discrecionalidad en el Ecuador, especialmente en relación con los principios de
legalidad, proporcionalidad y motivación. Evaluar el alcance jurídico de la Sentencia
No. 1381-17-EP/22 en cuanto a su aporte al control de la arbitrariedad administrativa
y la garantía de los derechos fundamentales. Comparar la experiencia ecuatoriana
con modelos extranjeros, particularmente con los sistemas español, colombiano y
alemán, en la identificación de buenas prácticas aplicables al contexto nacional.
Esto, dado que, a pesar de la existencia de parámetros jurisprudenciales, en amplios
campos se constatan insuficiencias operativas importantes, entre las que destacan: a)
bajos niveles de preparación, b) escasa cultura jurídica institucional y c) la falta de
mecanismos de control previo. Por tanto, se argumentan estrategias sostenidas de
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formación e incorporación de herramientas tecnológicas, como la IA, para avanzar en
la construcción de una administración transparente, fundada y garante.
2. Materiales y métodos
El presente trabajo siguió un enfoque metodológico cualitativo, dado que se encaminó,
básicamente al análisis teórico, documental, jurisprudencial y comparado del ejercicio
de la discrecionalidad administrativa en el contexto de un Estado constitucional de
derecho. Con respecto al tipo y nivel de investigación, el presente se ubicó en los
niveles exploratorio, descriptivo y analítico. Exploratorio, ya que investiga la evolución
del concepto de discrecionalidad en el contexto ecuatoriano; descriptivo, pues
presenta las bases doctrinales y constitucionales que restringen su ejercicio; y
analítico, debido a que aborda el impacto jurídico-administrativo tras una decisión
jurisprudencial precedente: la Sentencia No. 1381-17-EP/22 dictada por la Corte
Constitucional de Ecuador, la cual conforma el principal tema de discusión del
presente trabajo.
En el desarrollo de la investigación se emplearon tres métodos principales. El método
analítico–sintético permitió descomponer la normativa, la doctrina y la jurisprudencia
en sus elementos esenciales, para posteriormente integrarlos y obtener una
comprensión más completa del fenómeno estudiado. El método hermenéutico resultó
indispensable para interpretar los textos legales y las decisiones de la Corte
Constitucional desde los principios del Estado constitucional de derechos,
garantizando coherencia entre el análisis jurídico y el marco constitucional vigente.
Finalmente, el método comparativo posibilitó contrastar la experiencia ecuatoriana con
otros sistemas jurídicos, identificando similitudes, diferencias y aportes que
enriquecen el estudio y permiten contextualizar los resultados dentro de un enfoque
internacional.
Como técnica de investigación se recurrió al análisis de contenido, aplicado a la
organización y sistematización de datos doctrinales y jurisprudenciales. En este
proceso se revisaron y clasificaron los aportes de distintos autores en materia de
Derecho Administrativo, tomando como base artículos científicos, libros y trabajos de
grado. De igual manera, se efectuó un examen crítico de la Sentencia No. 1381-17-
EP/22, poniendo especial atención en sus fundamentos jurídicos, sus efectos en la
práctica institucional y sus posibles proyecciones normativas, todo ello en diálogo con
la doctrina y con experiencias comparadas.
Respecto a los espacios de búsqueda y a las fuentes empleadas, se utilizó Google
Académico, los repositorios institucionales como DSpace de universidades
ecuatorianas y el portal Tesis Doctoral en Xarxa (TDX), además de bases de datos
jurídicas de alcance nacional e internacional, entre ellas Dialnet y Redalyc. De manera
prioritaria, se revisó el portal oficial de la Corte Constitucional del Ecuador, lo que
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permitió asegurar que la información obtenida fuera pertinente, actualizada y
confiable.
3. Resultados
3.1. Subsección naturaleza y alcance de la discrecionalidad administrativa
La discrecionalidad administrativa se configura como una potestad reconocida al
poder público que le permite decidir entre varias alternativas posibles cuando la norma
no establece una solución única. Su existencia responde a la necesidad de que el
Estado actúe con cierta flexibilidad frente a contextos cambiantes, siempre orientado
al interés general y dentro de los límites constitucionales. En este sentido, Mendoza-
Armijos et al., (2023) señalan que “la discrecionalidad funciona como un mecanismos
que faculta a la administración adoptar decisiones dentro de un margen de opciones
validas, garantizando la adaptación de la norma a circunstancias concretas sin
vulnerar el ordenamiento jurídico” (p. 5) Este planteamiento permite comprender que
la discrecionalidad no constituye un poder libre, sino una herramienta jurídica funcional
al interés general. Sin embargo, su legitimidad depende de que las decisiones
adoptadas se encuentren motivadas y sometidas a control. De lo contrario, el margen
de flexibilidad que busca otorgar podría transformarse en arbitrariedad y vulneración
de derechos.
La discrecionalidad administrativa nunca puede considerarse una competencia
ilimitada o una autorización para actuar sin ninguna restricción. En el caso de un
Estado de derecho construido sobre bases constitucionales como el ecuatoriano, su
ejercicio debe limitarse a partir de ciertos criterios que aseguran la sujeción de la
administración a la Constitución y la ley. Entre estos parámetros destacan la legalidad,
que exige que toda decisión encuentre respaldo en una norma válida; la razonabilidad,
que demanda coherencia entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico; la
proporcionalidad, que supone un equilibrio entre los medios empleados y los fines
perseguidos; y la motivación, que obliga a fundamentar las resoluciones con hechos
verificables y argumentos normativos. La Constitución de la República del Ecuador del
2008, refuerza esta visión: el artículo 76, numeral 7, literal l), establece la obligación
de motivar los actos administrativos como garantía del debido proceso, mientras que
el artículo 227 consagra principios de eficiencia, responsabilidad y transparencia en la
gestión pública.
Desde la doctrina, se sostiene que la discrecionalidad debe entenderse como un
ámbito jurídicamente regulado dentro del principio de legalidad. En esa línea, la falta
de motivación convierte los actos administrativos en arbitrarios y cuestiona su
legitimidad. Por su parte, García de Enterría y Fernández (2005) destacan que “la
discrecionalidad constituye un poder limitado, siempre sujeto a control y que en ningún
caso puede confundirse con arbitrariedad” (p. 115). Este planteamiento refuerza la
idea de que la discrecionalidad no implica libertad absoluta de decisión, sino una
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potestad jurídicamente condicionada. En consecuencia, su ejercicio solo es legítimo
cuando se encuentra motivado, sometido a control y orientado a los fines que la ley
establece. Finalmente, Gordillo (2016) subraya que “esta potestad tiene una doble
dimensión, tanto técnica como jurídica, lo que exige contar con administradores
preparados para aplicar los procedimientos con pleno respeto a los derechos
constitucionales” (p. 58) Esta afirmación evidencia que la discrecionalidad no solo
requiere conocimiento jurídico, sino también capacidad técnica para aplicarla
correctamente. De lo contrario, la falta de preparación puede traducirse en decisiones
erróneas o violatorias de derechos fundamentales.
Del análisis de Escala (2023) se desprende que “la discrecionalidad administrativa
debe ejercerse con responsabilidad, siempre acompañada de motivación previa y
control posterior” (p. 15), este criterio reafirma que la discrecionalidad solo es válida si
se justifica antes de decidir y puede ser revisada después. De la lectura y análisis de
los planteamientos de Ferrajoli (2007) se puede parafrasear que la discrecionalidad
administrativa no debe entenderse como una potestad libre de control, sino que ha de
estar sometida a mecanismos de supervisión para garantizar el respeto al Estado de
derecho. Asimismo, el ejercicio de esta facultad¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬¬,
fundamentado en principios como la legalidad, la proporcionalidad y la motivación,
debe evaluarse desde criterios de idoneidad, necesidad y equilibrio para asegurar su
validez constitucional.
En el marco de un Estado constitucional, el ámbito de la discrecionalidad
administrativa se debería ver como una facultad limitada por ciertos parámetros que
aseguren la legalidad y la protección de los derechos fundamentales. Así, su uso exige
una responsabilidad de la institución, una motivación clara y justificable y, sin
embargo, en el entendimiento de tal necesidad, la existencia de controles que
prevengan su mala reputación y revelen la arbitrariedad.
La precedencia de la motivación en la ejercicio de la discrecionalidad administrativa
es clara a partir de la jurisprudencia producida por las cortes ecuatorianas (Barzola-
Plúas, 2022). La Corte Constitucional estableció que el poder público no puede ser
ejercido de manera arbitraria, cualquier acto realizado en base al criterio de la
discrecionalidad debe estar justificado por una razón evidente verificable que
demuestre la proporcionalidad, legalidad y razonabilidad constitucional de la acción.
Desde esta perspectiva, es fácil ver cómo la motivación es un requisito necesario para
la legitimación del acto administrativo y la protección efectiva de los derechos.
Un caso que ilustra esta visión es la Sentencia No. 1381-17-EP/22 de la Corte
Constitucional del Ecuador (2022). En la que, dictada a propósito de una acción
extraordinaria de protección presentada contra el Registro Civil por la negativa
injustificada a modificar datos personales, el Tribunal concluyó que los actos
discrecionales deben contar siempre con una motivación suficiente. Con este criterio,
la Corte consolidó la obligación de fundamentar las decisiones administrativas en los
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Artículo Científico
principios constitucionales y dejó claro que la discrecionalidad no constituye una
prerrogativa sin límites, sino una potestad sujeta a control judicial.
3.2. Fundamentos jurídicos que limitan la discrecionalidad administrativa en
Ecuador
En el Estado constitucional de derechos y justicia vigente en Ecuador desde la
Constitución de 2008, la discrecionalidad administrativa se entiende como una
facultad que siempre debe ejercerse dentro de límites jurídicos claros. Se trata de una
potestad que encuentra sustento en el principio de legalidad y en el respeto a los
derechos fundamentales reconocidos en la Carta Magna. Desde esta perspectiva, se
descarta toda interpretación absolutista del poder administrativo, pues la
discrecionalidad no habilita a las autoridades para actuar al margen de la ley ni sin
criterios objetivos. Tal como lo expone Redrobán (2021), “su ejercicio está sujeto a
reglas jurídicas precisas, al control jurisdiccional y a la exigencia de una motivación
racional en cada decisión” (p. 228). En definitiva, este planteamiento supone que la
discrecionalidad no debe dicho ejercerse sin mayor fundamento, y por el contrario,
debe exigírsele motivación en normas legales. De igual manera, el ejercicio de tal
potestad debe ser controlado, de modo que la administración sea racional y conforme
a la ley.
La discrecionalidad administrativa, no es un poder absoluto, se configurarse no como
tal, sino más que como una facultad dada por el ordenamiento jurídico que debe ser
ejercida conforme a ciertos parámetros. Esto mismo se prueba, sobre todo, en su
legitimidad, la que se traduce, como se mencionó en el párrafo precedente, se traduce
principalmente en la sujeción total de las actuaciones al marco legal, motivación
suficiente del acto y control de los emitidos en lo posterior. En esta perspectiva,
Remotti (2021) sostiene que “la discrecionalidad requiere estar siempre vinculada a la
legalidad, la motivación y el control” (p. 458), esto significa que la discrecionalidad no
puede usarse de forma arbitrática, sino que debe basarse en normas, explicación y
posibilidad de revisión. De lo contrario, pierde su legitimidad como instrumento
administrativo.
En el caso ecuatoriano, “el principio de juridicidad tiene como fundamento el artículo
226 de la Constitución, que detalla que las instituciones del Estado ejercen sus
competencias con sujeción a la Constitución, la ley y el derecho” (Pérez et al., 2024,
p. 165) Normalmente, este representa el nivel más cercano al fundamento del principio
jurídico. En la misma línea, el artículo 11, numeral 9, va más allá incluso al establecer
que toda autoridad deberá fundamentar su determinación en la ley y que una norma
general promulgada por una autoridad administrativa es nula si no se justifica.
En la Sentencia No. 1381-17-EP/22, la Corte Constitucional del Ecuador sentó un
estándar jurisprudencial que fortalece el marco doctrinal expuesto anteriormente. En
el caso en cuestión, el tribunal falló a favor del demandante, a quien se le negó la
posibilidad de cambiar los detalles de su vida por parte del Registro Civil sin la debida
justificación.
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Artículo Científico
3.3. Análisis de la Sentencia No. 1381-17-EP/22 y el Principio de Legalidad
El control de la discrecionalidad administrativa en el Ecuador ha sido objeto de un
desarrollo jurisprudencial importante, especialmente a partir de la Sentencia No. 1381-
17-EP/22 de la Corte Constitucional. En este fallo, dictado en 2022, el Tribunal sostuvo
que las autoridades públicas no pueden actuar sin justa causa ni de manera arbitraria
cuando cuentan con un margen de decisión. Por el contrario, toda actuación
discrecional debe estar fundada en una motivación suficiente, ajustarse al principio de
proporcionalidad y respetar la dignidad de las personas.
La importancia de este fallo radica en que establece a la motivación como condición
esencial para dotar de validez a los actos administrativos, al mismo tiempo que
reafirma el deber de la administración de someterse al principio de legalidad. Con ello,
la Corte sentó un precedente vinculante que obliga a las instituciones públicas a
fundamentar sus decisiones en el interés general y a someterlas a un control judicial
efectivo frente a eventuales abusos. Este criterio no solo refuerza la seguridad jurídica,
sino que también confirma que la discrecionalidad constituye una potestad limitada,
concebida para garantizar derechos fundamentales y no como un margen de
actuación arbitraria.
La Sentencia No. 1381-17-EP/22, dictada en 2022 por la Corte Constitucional del
Ecuador dentro de una acción de protección contra el Registro Civil, determina que la
negativa injustificada a modificar datos personales vulnera el derecho a la identidad y
al debido proceso. La Corte señala que la falta de motivación en los actos
administrativos constituye arbitrariedad y reafirmó que la discrecionalidad debe
ejercerse conforme a los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad y
control judicial. En este marco, establece que la motivación debe ser clara, objetiva y
verificable, consolidando así un precedente que refuerza la exigencia de fundamentar
las decisiones administrativas como garantía de transparencia, legalidad y protección
de los derechos fundamentales.
En cuanto a la teoría, del análisis de la obra de Remotti (2021) se desprende que la
discrecionalidad no debe entenderse como ausencia de control, sino como un margen
de acción condicionado siempre por el respeto al ordenamiento jurídico. Esta
interpretación encuentra eco en la jurisprudencia de la Corte Constitucional del
Ecuador, que ha señalado que la falta de motivación adecuada en un acto
administrativo constituye una vulneración directa del artículo 76, numeral 7, literal l),
de la Constitución de la República del Ecuador (2008), disposición que exige una
fundamentación clara de los hechos y de los argumentos jurídicos que sustentan cada
decisión pública.
En la perspectiva del Estado constitucional de derechos, la motivación adecuada de
los actos administrativos no puede ser considerada como un acto meramente formal,
sino que debe entenderse como una manifestación concreta de las exigencias de
transparencia, participación, juridicidad y rendición de cuentas. Además, en los
sistemas jurídicos democráticos, la discrecionalidad es legítima únicamente en la
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Artículo Científico
medida en que sea instrumental a la satisfacción del interés general, compatible con
los objetivos de la reglamentación pertinente y justificable objetivamente.
Efectivamente, la Corte en este caso refuerza esta concepción al afirmar que incluso
en materias que el derecho concede convencionalmente a la decisión técnica o
política de la administración”, el respeto de los derechos y el principio de
proporcionalidad no resulta renunciable.
De este modo, la Sentencia No. 1381-17-EP/22 no solo reitera la importancia del
principio de legalidad como eje de control del poder público, sino que sienta un
precedente que plantea una línea jurisprudencial que abre una brecha hacia el
fortalecimiento institucional y la profesionalización de los servidores públicos. Por
ende, se hace necesario la implementación urgente de programas de formación
continua sobre motivación administrativa y la utilización de herramientas tecnológicas
–incluyendo algoritmos de verificación normativa-, a los fines de asegurar la
coherencia del acto emitido y el marco jurídico aplicable. Ambas medidas permearían
una cultura de legalidad que evite el uso arbitrario de la discrecionalidad, reconstruya
la confianza ciudadana en las instituciones y haga verídicos los postulados del Estado
de Derecho.
Con lo establecido en la Sentencia No. 1381-17-EP/22, queda de manifiesto un
impacto relevante en la comprensión y regulación del ejercicio de la discrecionalidad
administrativa en el Derecho ecuatoriano. La Corte Constitucional determina que las
autoridades no pueden disponer de un amplio margen de apreciación; su ejercicio
debe hallarse, en todo caso, sometido a criterios jurídicos objetivos y ha de estar
suficientemente motivado para permitir su “revisibilidad” por los órganos de control
interno o por la jurisdicción contencioso-administrativa.
Este enfoque robustece el principio de legalidad como eje estructurante del actuar
público, en el sentido de que cualquier decisión administrativa, inclusive aquella con
margen de discrecionalidad, debe ser consecuente con los fines constitucionales y
con los derechos fundamentales. Asimismo, Escala (2023) describe la concepción de
que “la discrecionalidad es legítima siempre y cuando se someta a estándares
racionales, transparentes y verificables, de modo que no devenga en arbitrariedad” (p.
15). Bajo esta misma tónica la discrecionalidad, en un Estado constitucional de
derecho, no puede operar como complemento con cremallera respecto de los
controles de legalidad, sino que debe ser entendida como una manifestación reglada
de la voluntad administrativa.
3.4. Control judicial de la discrecionalidad en Derecho comparado
El control judicial de la discrecionalidad administrativa resulta en “uno de los
mecanismos imprescindibles para garantizar la preservación del principio de legalidad
y evitar que la actividad de la potestad pública basada en esta se extienda en la
arbitrariedad” (Lara, 2021). Aunque la discrecionalidad implica un margen de decisión
para la autoridad administrativa, este margen debe estar sometido a reglas jurídicas y
puede ser objeto de control por los tribunales. En este sentido, se analizan como
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Artículo Científico
referencia los ordenamientos jurídicos de España, Colombia y Alemania, ya que
representan modelos consolidados de control judicial de la discrecionalidad dentro de
un Estado constitucional de derecho. España y Colombia comparten una tradición
jurídica similar a la europea basada en el derecho continental y en la existencia de
tribunales contencioso-administrativos, mientras que Alemania destaca por contar con
un modelo técnico y estructurado que delimita claramente los tipos de vicios en la
actuación administrativa. Por ello, estos sistemas son modelos adecuados para su
comparación con el caso ecuatoriano.
La motivación suficiente se configure como un requisito esencial: un acto que no
exprese de manera clara sus fundamentos, o lo haga de forma meramente aparente,
debe considerarse arbitrario e inválido (Samaniego-Quiguiri, 2023). Esta línea de
control ha consolidado en España una tradición administrativa que exige
justificaciones técnicas para la adopción de decisiones, incluso en materias como el
urbanismo, la contratación pública y la potestad sancionadora.
En el caso colombiano, el control de la discrecionalidad se da, por un lado, por la Corte
Constitucional, mediante la acción de tutela, y, por otro, en la jurisdicción contenciosa-
administrativa, reconocida en el Consejo de Estado. La jurisprudencia colombiana ha
dicho reiteradas veces que carecen de justificación objetiva los actos discrecionales,
como la separación del servicio de los empleados de libre nombramiento y remoción
cuando dicha figura se utiliza para fines ajenos a la razonabilidad. Así las cosas,
Colombia ha dirigido su atención hacia un modelo en el que la discrecionalidad ha de
ser ejercida dentro de un marco normado, acorde con los derechos fundamentales y
los postulados de juridicidad.
Por otro lado, el Derecho Administrativo alemán ha desarrollado una estructura teórica
sólida para controlar el Ermessen (discrecionalidad de la norma). Según lo expuesto
por Rodríguez (2024), los tribunales administrativos alemanes reconocen tres tipos de
vicios en su ejercicio:
El primero, es el Ermessensnichtgebrauch (no ejercicio de la discrecionalidad),
que ocurre cuando la autoridad renuncia a utilizar la potestad que la norma le
otorga. El segundo es el Ermessensüberschreitung (exceso en el ejercicio),
presente cuando se sobrepasan los límites fijados por la ley. Y el tercero es el
Ermessensmissbrauch (abuso o desviación), que se produce cuando la facultad
discrecional se aplica con fines distintos a los previstos normativamente. Esta
clasificación muestra cómo el sistema alemán ha logrado construir criterios
precisos para evitar la arbitrariedad en la actuación administrativa (p. 380).
En el modelo francés de control de la discrecionalidad, el juez de lo administrativo
puede llegar a sustituir la decisión de la administración cuando considera que esta
resulta contraria a la legalidad o irrazonable. En la práctica, ello implica una
intervención más amplia del juez, que no solo revisa la legalidad externa del acto, sino
también su contenido, lo que le permite modificar o incluso reemplazar la decisión
administrativa. A diferencia de este esquema, el modelo alemán no otorga al juez la
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Artículo Científico
facultad de sustituir la decisión administrativa, sino que limita su labor a verificar si la
autoridad actuó dentro del marco legal, orientada al interés público y con una
evaluación racional del caso concreto. Esta fórmula germana resulta más estructurada
y equilibrada, pues establece controles estrictos frente a posibles abusos, sin invadir
la esfera propia de decisión de cada organismo de la administración pública.
A diferencia del modelo francés, el juez alemán no sustituye la decisión administrativa,
sino que verifica si esta ha sido dictada conforme al marco legal, con orientación al
interés público y con evaluación racional del caso. Esta propuesta germana parece
superior al formato francés, ya que ofrece una fórmula más estructurada para el control
judicial, evitando abusos sin interferir en la actividad propia de cada organismo dentro
de la administración pública.
En comparación con lo anterior, el sistema ecuatoriano, sobre todo, tras la
Constitución de 2008 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha sido secundado
por los criterios antes aludidos. Así, la motivación, el control por desviación de poder
y la revisión judicial de los actos discrecionales se orientan hacia el enfoque garantista.
Así lo muestra, por ejemplo, la Sentencia No. 1381-17-EP/22 que establece que toda
actuación discrecional debe ser razonada, proporcional y dirigida a la efectiva garantía
de los derechos. Este fallo marca una directriz importante para los organismos de
control y, en general, para la función pública.
Tabla 1
Resultados de normas internacionales de casos seleccionados
País
Mecanismo de
Control
Requisitos para el
acto discrecional
Vicios
controlados
Modelo jurídico
España
Tribunal
Supremo y
jueces
contencioso-
administrativos
Motivación suficiente,
legalidad,
proporcionalidad,
proscripción de
desviación de poder
Falta de
motivación,
desviación de
poder,
arbitrariedad
manifiesta
Garantista con
fuerte tradición
judicial de revisión
Colombia
Corte
Constitucional
(acción de
tutela) y
Consejo de
Estado
Motivación,
razonabilidad,
concordancia con
derechos
fundamentales
Fines ajenos a la
legalidad, uso
indebido de la
figura de libre
remoción
Garantista con
revisión doble:
constitucional y
administrativa
Alemania
Tribunales
administrativos
especializados
Ejercicio conforme al
interés público,
análisis racional,
respeto al marco legal
No uso, exceso o
desviación del
ejercicio.
Modelo
estructurado con
control técnico de la
discrecionalidad
Ecuador
Corte
Constitucional y
jurisdicción
contencioso-
administrativa
Razonabilidad,
proporcionalidad,
motivación, garantía
de derechos
Falta de
motivación,
desviación de
poder, falta de
razonabilidad
En transición hacia
el modelo
garantista
estructurado
Nota: García de Enterría & Fernández (2013) y Tribunal Supremo de España (2020).
El estudio comparativo permite observar que, aunque en Ecuador, se han dado
importantes pasos hacia una concepción más garantista de la discrecionalidad
administrativa, existen aún importantes desafíos estructurales e institucionales que
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Artículo Científico
dificultan su control efectivo. Mientras que en modelos como el alemán o el español el
control judicial se encuentra fuertemente consolidado y respaldado por una doctrina
jurisdiccional consolidada, el marco normativo, jurisprudencial y operativo ecuatoriano
desde luego todavía presenta debilidades en esos aspectos.
En España, el Tribunal Supremo ha garantizado una cultura jurídica consolidada en la
que la discrecionalidad está siempre sometida a control judicial, muchas veces
respaldada por el principio de la motivación suficiente, la proporcionalidad y la
proscripción de la desviación de poder, definiendo con precisión los límites entre
discrecionalidad y arbitrariedad, términos que han permeado en la propia
administración pública y en la actuación judicial. En contraposición, Ecuador no
dispone de una doctrina administrativa tan consolidada ni de una práctica judicial
homogénea, lo cual dificulta la aplicación coherente del principio de legalidad.
En cambio, Colombia presenta un modelo dual de control a través de la acción de
tutela ante la Corte Constitucional y por la jurisdicción contencioso-administrativa en
cabeza del Consejo de Estado; lo que también permite un dinamismo y
especialización del control, además la norma colombiana 1437 que contiene
regulación motivación en actos discrecionales subjetiva de los méritos, lo que refuerza
la responsabilidad de las autoridades. En el caso ecuatoriano, hay presupuesto de
norma que demanda motivación; sin embargo, suele ser disparejo y la acción de
protección no siempre se convierte en un mecanismo idóneo para frenar la
arbitrariedad del poder.
En oposición al caso italiano, Alemania adopta un modelo más técnico y estructurado,
en el que se distinguen de manera expresa tres tipos de vicios en el ejercicio de la
discrecionalidad: Ermessensnichtgebrauch (no ejercicio), Ermessensüberschreitung
(exceso) y Ermessensmissbrauch (abuso o desviación). Esta clasificación no solo
delimita conceptualmente la actuación administrativa, sino que también facilita un
control judicial más claro, pues el juez puede identificar con precisión el defecto y
aplicar el correctivo adecuado. Además, este sistema logra un equilibrio entre el
respeto a la autonomía administrativa y la exigencia de sujeción al derecho, evitando
que el control jurisdiccional se convierta en una intromisión indebida en la esfera de
decisión de la administración.
Tabla 2
Análisis de cotejamiento de artículos en la materia
Autor(es) /
Año
Tema central
Problema identificado
Propuesta o hallazgo
principal
Mendoza-
Armijos et al.,
(2023)
Discrecionalidad y
control jurisdiccional en
Ecuador
Falta de límites claros a la
discrecionalidad; riesgo de
arbitrariedad
Control jurisdiccional
como garantía de
legalidad y derechos
Chauca-
Torres et al.
(2025)
Discrecionalidad en
procesos de
naturalización y debido
proceso
Uso excesivo de la
discrecionalidad en la
concesión de la
nacionalidad
Necesidad de motivación
reforzada y control
judicial en naturalización
Pita-Arizaga,
(2024)
Legitimidad y eficiencia
del procedimiento
Inseguridad jurídica por
ambigüedad del
Reforma legal para
reforzar legitimidad
procedimental
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Artículo Científico
administrativo
sancionador
procedimiento
sancionador
Granda &
Parra (2025)
Discrecionalidad en
multas por contrabando y
seguridad jurídica
Multas impuestas sin
justificación adecuada;
vulneración del principio
de legalidad
Aplicación estricta del
principio de
proporcionalidad y
motivación
Mora & Rojas
(2023)
Cambio de precedente
en motivación de actos
administrativos
Desigual aplicación del
estándar de motivación en
actos administrativos
Uniformar criterios
jurisprudenciales sobre
motivación
Nota: Mendoza-Armijos et al., (2023); Chauca-Torres et al. (2025). Pita-Arizaga, (2024). Granda-
Granda & Parra-Vicuña (2025). Mora Bernal & Rojas Yerovi (2023).
En este sentido, el repaso a los documentos académicos de fecha más reciente
permite poner de manifiesto una inquietud compartida por el uso indebido o excesivo
de la discrecionalidad en la doctrina ecuatoriana cuando el control judicial y en
particular la motivación de los actos administrativos resulta insuficiente: delimitar esta
cuestión en ámbitos tan diversos como la naturalización, la multa o la sanción
comparte esta condición de fondo: el ejercicio disfuncional de la discrecionalidad pone
en peligro principios cardinales como la legalidad, la motivación, el derecho de
defensa y la seguridad jurídica.
El estudio de Mendoza-Armijos et al., (2023) constituye una base sólida para
comprender la evolución conceptual de la discrecionalidad en el Estado constitucional
ecuatoriano, destacando la necesidad de un control jurisdiccional eficaz que garantice
la protección de los derechos de las personas. En un sentido complementario, el
análisis de Chauca-Torres et al. (2025) evidencia que la discrecionalidad aplicada en
la concesión de cartas de naturalización puede derivar en arbitrariedad cuando no
existe una motivación suficiente y verificable. La ausencia de reglas uniformes en este
ámbito debilita el debido proceso administrativo y genera un margen de actuación que
carece de límites claros.
De manera similar, Pita-Arizaga, (2024) plantean que el proceso administrativo
sancionador en el Ecuador carece de principios claros y de estándares
procedimentales, lo que propicia un uso arbitrario del poder sancionador estatal.
Según su análisis, esta falta de bases normativas sólidas genera una crisis de
confianza institucional que debilita la legitimidad del sistema sancionador, en especial
en el ámbito de la administración pública.
En concordancia, Granda y Parra (2025) sostienen que, en los procesos relacionados
con el contrabando, con frecuencia se aplican sanciones económicas sin una
motivación suficiente ni criterios técnicos claramente definidos. Esta práctica provoca
que tales medidas carezcan de un respaldo constitucional sólido y se perciban como
un uso punitivo de la discrecionalidad administrativa que sobrepasa los límites legales
establecidos.
Por lo que respecta al ámbito judicial y desde la jurisprudencia, cabe destacar el
trabajo de Mora y Rojas (2023). Estos autores señalan que aspectos como los
cambios de precedente en el estándar de motivación de los actos administrativos
pueden generar una falta de control, no por laxitud de la norma, sino por la ausencia
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Artículo Científico
de coherencia jurisprudencial. Esta inestabilidad en los criterios judiciales habilita el
uso discrecional sin un control efectivo y debilita la función orientadora del precedente,
afectando la igualdad ante la ley y generando incertidumbre sobre la previsibilidad de
las decisiones administrativas.
4. Discusión
El análisis crítico de la discrecionalidad administrativa en el Ecuador, particularmente
en marcos punitivos como el régimen de multas por contrabando, muestra un
problema estructural relacionado con la falta de parámetros normativos claros para la
modulación de su ejercicio. La ausencia de motivación reforzada, la falta de criterio de
proporcionalidad, la variabilidad en la aplicación del derecho y la debilidad del control
jurisdiccional crean un clima de incerteza y riesgos de arbitrariedad. Tales
imperfecciones son inconsistentes con el estado constitucional de derechos y justicia
proclamado por la Constitución del Ecuador.
Ante este panorama, es aconsejable modificar el marco normativo vigente en Ecuador,
en particular en lo relativo a la potestad sancionadora de la administración pública. La
reforma debería consistir en una disposición que obligue a todo órgano administrativo,
al ejercer atribuciones discrecionales con fines sancionadores, a justificar de manera
reforzada la decisión adoptada. Esta justificación debe observar parámetros técnicos
contrastables, principios constitucionales como la legalidad, la necesidad y la
proporcionalidad, y criterios objetivos que permitan controlar la arbitrariedad.
Asimismo, sería pertinente tipificar de forma expresa los vicios de la discrecionalidad
—la omisión en su uso, la desmesura en su aplicación o el abuso mediante desviación
de poder—, tomando como referencia modelos consolidados en el derecho
comparado, como el alemán y el español.
Por otro lado, en el ámbito jurisprudencial es considerado indispensable que tanto la
Corte Constitucional como la Corte Nacional de Justicia, emitan criterios
interpretativos unificados sobre los límites de la discrecionalidad, la obligatoriedad de
la motivación suficiente y la necesidad de asegurar un uso racional y controlable.
Asimismo, con respecto a la posibilidad de cambio de precedentes administrativos o
judiciales, este debería estar debidamente motivado y comunicado a las partes, a
objeto de asegurar coherencia en el derecho.
Se propone, además, la elaboración de una Guía Técnica Nacional sobre el Uso de la
Discrecionalidad Administrativa, a cargo de la Procuraduría General del Estado. En
esta guía se deberán establecer procedimientos estándares, parámetros objetivos de
actuación, modelos de motivación reforzada, y formatos de resolución como referente
para las entidades del sector público. Más allá de un instrumento normativo, esta
publicación será una herramienta pedagógica para contribuir a la calidad de la
actuación administrativa.
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Artículo Científico
Otro elemento fundamental de la presentación es la educación continua de la función
pública. De hecho, aun cuando los programas educativos de la Escuela de
Administración Pública fortalecieran la educación y entrenamiento de estos nuevos
principios constitucionales, análisis jurisprudencial, redacción motivada de actos de
autoridad y control judicial, los errores disminuirían en el mediano plazo, se
fortalecería la profesionalización del servicio y la cultura jurídica garantista se
extendería al resto de las instituciones en el largo plazo.
5. Conclusiones
En este sentido, la administración discrecional en el Ecuador posee vacíos
estructurales en los límites normativos y doctrinales, ya que puede ser ejercida previo
a juicio sin el debido control y pronóstico. Aunque la Constitución de 2008 y la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales admiten el control judicial de este tipo de
actividad, la falta de desarrollo legislativo en cuanto a los límites de la discrecionalidad
deja abiertos espacios de arbitrariedad en el actuar administrativo.
Los resultados empíricos y documentales han demostrado una sistémica violación del
principio de legalidad y de motivación acorde en la administración de la
discrecionalidad, en particular, durante los procedimientos de imposición de sanciones
y multas. La carga de la prueba en la mayoría de los casos cumple con los estándares
pero la justificación y proporcionalidad de los actos administrativos en muchas
ocasiones son nulos, minando la seguridad del control legal e impidiendo la protección
completa de los derechos de los ciudadanos.
En cuanto a la jurisprudencia, uno de los precedentes obligatorios más importantes es
la sentencia N.° 1381-17-EP/22, que establece los criterios de motivación reforzada,
proporcionalidad y racionalidad por los que se debe restringir lo arbitrario del aparato
administrativo. Sin embargo, su aplicación a la vida práctica es ambivalente, por una
proliferación insuficiente a nivel institucional y la falta de enlace entre la jurisprudencia
constitucional y la esfera de la regulación, lo que no le permite cambiar la cultura del
aparato administrativo.
En términos de comparación internacional, España, Colombia, y Alemania
proporcionan ejemplos de cómo el desarrollo judicial de las doctrinas y guías
jurisprudenciales establece criterios y límites para el alcance de los poderes de las
autoridades y su agencia. En el caso de Ecuador, sin embargo, no existe una única
doctrina y no se proporcionan herramientas técnicas para el control retrospectivo y el
control prospectivo.
CONFLICTO DE INTERESES
“Los autores declaran no tener ningún conflicto de intereses”.
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Artículo Científico
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